Uzasadnienie do projektu ustawy

Media publiczne jako instytucja zaufania publicznego stanowią istotny element demokratycznego społeczeństwa.  Rada Europy w swojej deklaracji dotyczącej gwarancji niezależności mediów publicznych zaleciła krajom członkowskim Unii Europejskiej wprowadzenie prawnych, politycznych, finansowych i technicznych gwarancji, które zapewnią rzeczywistą niezależność i instytucjonalną autonomię nadawców publicznych, tak aby wykluczyć wszelkie ryzyko politycznego lub ekonomicznego podporządkowania i uzależnienia.
 
Niezależność i instytucjonalna autonomia stanowią fundament wypełniania misji publicznej stojącej przed mediami, mającej zasadnicze znaczenie dla kształtowania i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.  Misja publiczna polegająca na dostarczaniu informacji, udostępnianiu dóbr kultury i sztuki, ułatwianiu korzystania z oświaty i dorobku nauki, upowszechnianiu edukacji obywatelskiej, dostarczaniu rozrywki oraz popieraniu krajowej twórczości audiowizualnej, aby móc być realizowana w sposób właściwy, musi mieć zapewnione odpowiednie finansowanie.  Stabilność i przewidywalność poziomu tego finansowania decyduje o tym, czy misja publiczna zostanie prawidłowo wypełniona. Model tego finansowania może być różny – telewizja publiczna oraz radio publiczne mogą być zasilane poprzez abonament radiowo-telewizyjny albo środki finansowe przeznaczone na ich działanie mogą pochodzić bezpośrednio z budżetu państwa .

Mając na uwadze powyższe argumenty wnioskodawcy przedkładają projekt ustawy o zadaniach publicznych w dziedzinie usług medialnych, który reguluje zadania publiczne w dziedzinie usług medialnych, zasady i warunki finansowania tych zadań, w tym zasady gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu państwa oraz organy właściwe w tych sprawach.
Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie nowego instrumentu realizacji zadań publicznych w dziedzinie usług medialnych, którym ma być licencja programowa. Licencja programowa ma określać wykaz zadań powierzanych dostawcy usług medialnych w ramach poszczególnych programów oraz innych usług medialnych, z jednoczesnym przyznaniem przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (KRRiT) środków z Funduszu Zadań Publicznych na realizację tych zadań.

Proponuje się, aby organem właściwym w sprawach udzielania licencji programowej, kontroli i nadzoru jej wykonywania była Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT). Obecny pięcioosobowy skład osobowy KRRiT uległby powiększeniu do siedmiu osób. Trzy z nich będzie powoływał Sejm, a po dwie Prezydent i Senat. Kandydaci do KRRiT muszą być osobami wyróżniającymi się wiedzą i doświadczeniem w zakresie środków społecznego przekazu.

Projekt ustawy przewiduje w art. 6 utworzenie Rady Programowej  będącej organem opiniodawczym KRRiT, do zadań której należeć będzie głównie ocena poziomu i jakości programów nadawców, opiniowanie programów lub audycji finansowanych ze środków Funduszu Zadań Publicznych, a także wyrażanie opinii w sprawie udzielenia absolutorium programowego.

Rada Programowa liczyć ma 15 członków. Do jej składu 3 przedstawicieli delegują: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, minister właściwy do spraw nauki i szkolnictwa wyższego oraz minister właściwy do spraw edukacji narodowej. Pozostałych dwunastu członków Rady Programowej powoływać będzie KRRiT spośród osób legitymujących się dorobkiem i doświadczeniem w sferze kultury lub usług medialnych. Aby zapewnić jak największy wpływ środowisk twórczych na powołanie członków Rady Programowej projekt ustawy stanowi, że kandydaci do jej składu muszą posiadać co najmniej dwie rekomendacje organizacji pozarządowych o zasięgu ogólnokrajowym lub krajowych zrzeszeń organizacji pozarządowych.   

Jednym z najistotniejszych rozwiązań proponowanych w projekcie ustawy o zadaniach publicznych w dziedzinie usług medialnych jest wprowadzenie licencji programowej. Udzielać jej będzie KRRiT, na okres dwóch lat. Licencja programowa, zgodnie z art.10 projektu ustawy, określać będzie wykaz zadań powierzonych dostawcy usług medialnych w ramach poszczególnych programów i jednocześnie określać wielkość środków finansowych przeznaczonych na wykonanie zadań określonych w tej licencji . Licencja programowa będzie udzielana dla nadawców publicznych oraz dla nadawców niepublicznych. Projekt ustawy przewiduje tu dwie odrębne procedury nadawania licencji. Nadawcy publiczni ubiegać się będą mogli o licencję programową składając do KRRiT wniosek, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego pierwszy rok objęty licencją programową. W przypadku gdyby nie złożono w tym terminie żadnego wniosku o przyznanie licencji programowej, wówczas KRRiT dokona samodzielnie wyboru nadawcy publicznego, któremu nada niejako z „urzędu” taką licencję.

Nadawcy niepubliczni będą mogli ubiegać się o nadanie licencji programowej na podstawie konkursu, przeprowadzanego przez KRRiT. Co jest istotne, do konkursów - obok nadawców niepublicznych - będą mogli również przystępować nadawcy publiczni.

Nadawca, któremu zostanie udzielona licencja programowa, publiczny lub niepubliczny, będzie zawierał z KRRiT umowę o finansowanie publiczne, będącą podstawą finansowania jego działalności, objętej licencją programową.

Projekt ustawy proponuje zasadnicze zmiany dotyczące finansowania zadań publicznych w dziedzinie usług medialnych.  Obecny system, oparty na opłacie abonamentowej, pobieranej na podstawie ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych,  którą uiszczają posiadacze odbiorników radiowych lub telewizyjnych poddany jest zdecydowanej krytyce.  Przepisy ustawy, na podstawie których pobierana jest ta opłata, są przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie ich niezgodności z Konstytucją RP. Zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą kształtu systemu poboru i egzekucji opłat, który jest generalnie nieefektywny, co w efekcie prowadzi do całkowitego zaprzeczenia zasady powszechności, sprawiedliwości i równości ponoszenia ciężarów publicznych. Z danych KRRiT, przedstawiających stan na dzień 31 grudnia 2007 r. wynika, że z liczby 13 337 040 gospodarstw domowych 57,2 % gospodarstw domowych posiada zarejestrowany odbiornik TV.  Abonament radiowo-telewizyjny opłaca jedynie 43,5 % gospodarstw domowych. Wychodząc naprzeciw powszechnej krytyce dotyczącej funkcjonowania opłat abonamentowych wnioskodawcy proponują jej całkowite zlikwidowanie, a więc uchylenie w całości ustawy o opłatach abonamentowych.

Jednakże do czasu wejścia w życie projektowanej ustawy i utraty mocy obowiązującej ustawy o opłatach abonamentowych użytkownicy odbiorników radiowych i telewizyjnych, uiszczają tę opłatę na dotychczasowych zasadach, tym bardziej, że w przypadku stwierdzenia, w wyniku kontroli, naruszenia obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej, ustawa o opłatach abonamentowych przewiduje stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając na uwadze fakt, że na władzy publicznej spoczywa obowiązek stworzenia efektywnego modelu zasilania finansowego mediów publicznych, pozwalającego  na realizację przez radio i telewizję tzw. misji publicznej, projekt ustawy proponuje model finansowania zadań publicznych w dziedzinie usług medialnych oparty w całości na dotacji z budżetu państwa.
KRRiT, otrzymywać będzie z budżetu państwa środki finansowe na realizację zadań wynikających z projektu ustawy. Środki te KRRiT gromadziłaby na specjalnym wyodrębnionym rachunku bankowym – Funduszu Zadań Publicznych (art.17 ust. 3 projektu ustawy). Środki z pierwszej części przeznaczonej dla nadawców publicznych dzielone będą pomiędzy spółki radiowe i telewizyjne. Projekt ustawy przewiduje w art. 25 wprowadzenie kontroli  wykonywania licencji programowej przez nadawcę, któremu przyznano taką licencję . Kontrolę będą przeprowadzali wyspecjalizowani, upoważnieni pracownicy KRRiT.

Nadawcy publiczni i niepubliczni, którym przyznano licencję programową, a co za tym idzie przekazano na jej realizację środki publiczne, będą mieli obowiązek corocznego opracowania i przedłożenia KRRiT, w terminie do dnia 15 lutego roku następnego ,sprawozdania z realizacji licencji programowej. Aby zapewnić publiczny wgląd do tych sprawozdań, projekt ustawy przewiduje, że będą one publikowane na stronie internetowej nadawcy oraz w Biuletynie Informacji Publicznej KRRiT. Sprawozdania te pełnią istotną rolę, albowiem na ich podstawie KRRiT, po uzyskaniu opinii Rady Programowej, podejmować będzie uchwałę  w sprawie absolutorium programowego dla nadawcy. Nieudzielanie absolutorium programowego może stanowić przesłankę odwołania zarządu spółki radiowej lub telewizyjnej.
W art. 31 projektu ustawy zawarte są projektowane zmiany w ustawie z dnia 23 grudnia 1993 r. o radiofonii i telewizji.
W punkcie pierwszym proponuje się zmiany w katalogu zadań KRRiT. Projektodawcy proponują, aby KRRiT przestała być kreatorem polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji, a skupiła się jedynie na opiniowaniu kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji. Ponadto proponuje się uzupełnienie katalogu zadań KRRiT i zadania nałożone na ten organ w projektowanych przepisach ustawy o zadaniach publicznych w dziedzinie usług medialnych, a mianowicie do zadań KRRiT należałoby również przyznawanie licencji programowych na wykonywanie zadań publicznych w dziedzinie usług medialnych, zawieranie umów z nadawcami o finansowanie zadań publicznych, zgodnie z przyznaną licencją programową. KRRiT powoływałaby również członków tworzonej ni mniejszą ustawą Rady Programowej przy KRRiT, a także udzielałaby absolutorium programowego beneficjentom licencji programowych.
Istotne zmiany przewiduje się w zakresie liczby członków KRRiT, sposobie ich powoływania, a także w odniesieniu do wymagań, jakie powinni spełniać kandydaci na członków KRRiT. KRRiT według nowych przepisów liczyłaby 7 członków, z których 3 powoływanych byłoby przez Sejm, 2 – przez Senat i 2 – przez Prezydenta. Osoby te byłyby powoływane spośród kandydatów wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem, a także posiadających rekomendacje renomowanych uczelni lub ogólnokrajowych stowarzyszeń twórców i dziennikarzy. Projektowana ustawa wprowadza także rotacyjność członków KRRiT. Co dwa lata będzie się kończyła kadencja jednego z członków Krajowej Rady, powoływanego przez Sejm, natomiast co trzy lata kończyć się będzie kadencja jednego z członków Krajowej Rady, powoływanych  przez Prezydenta i Senat.

Proponuje się również zmiany w odniesieniu do sposobu podejmowania decyzji przez KRRiT. Po wejściu w życie projektowanych zmian KRRiT podejmowałaby decyzje bezwzględną większością głosów ustawowej liczby członków, a nie – jak jest obecnie – większością 2/3 głosów. Wprowadzenie tej zmiany przyczyni się do lepszego funkcjonowania KRRiT oraz sprawniejszego podejmowania uchwał przez ten organ.
 Wnioskodawcy proponują również doprecyzowanie wymogów, jakie powinny spełniać programy, audycje i inne usługi medialne oferowane przez nadawców w ramach realizacji misji publicznej. Powinny to być programy najwyższej jakości, zwierające treści, o których mowa w art. 3 ustawy o zadaniach publicznych w dziedzinie usług medialnych, gdzie określono sposób realizacji misji publicznej.

Jedną z najistotniejszych zmian wprowadzanych niniejszą ustawą jest zmiana struktury organizacyjnej publicznej radiofonii i telewizji. Regionalną telewizję publiczną stanowić będzie 16 spółek telewizyjnych, które zostaną utworzone na bazie obecnych terenowych oddziałów Telewizji polskiej – Spółka Akcyjna. Zmiana ta przyczyni się do znacznie efektywniejszego wykonywania zadań składających się na realizację misji publicznej, a także sprawniejszego zarządzania podmiotami tworzącymi telewizję publiczną. Przewiduje się utworzenie 16 regionalnych spółek telewizyjnych. Likwidacji w związku z tym ulegną dotychczasowe oddziały terenowe Telewizji Polskiej – Spółka Akcyjna. Podkreślić należy, że kształt struktury organizacyjnej podmiotów tworzących publiczną radiofonię i telewizję będzie zależny od woli parlamentu, ponieważ wnioskodawcy proponują właśnie w ustawie, bez odsyłania w tym zakresie do aktu wykonawczego, określić zarówno liczbę spółek radiowych i telewizyjnych, jak i ich siedziby.

Wnioskodawcy proponują również wprowadzenie zmian w zakresie sposobu zarządzania spółkami tworzącymi publiczną radiofonię i telewizję. Po zmianach, zarząd regionalnej spółki radiowej i regionalnej spółki telewizyjnej byłby jednoosobowy, natomiast zarząd Telewizji polskiej – Spółka Akcyjna i Polskiego Radia – Spółka Akcyjna byłby trzyosobowy. Zarząd (członkowie zarządu) powoływani będą przez rady nadzorcze w drodze jawnego konkursu, którego zasady i tryb przeprowadzenia zostanie określony przez KRRiT w rozporządzeniu. Wprowadzenie jednoosobowych (w większości) zarządów przyczyni się do usprawnienia procesu zarządzania spółkami radiowymi i telewizyjnymi, a także – co bardzo istotne – uczyni przejrzystymi zasady odpowiedzialności za zarządzanie tymi spółkami.

Zmniejszona zostanie również liczba członków rad nadzorczych – z obecnych 5 – 9, na które pozwala ustawa – do trzech, spośród których dwóch powoływać będzie KRRiT, a jednego – minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Wprowadza się także możliwość odwołania członka rady nadzorczej przed upływem kadencji z powodów wskazanych w projektowanym art. 28 ust. 5b.

Wnioskodawcy proponują również zniesienie funkcjonujących obecnie rad programowych publicznej radiofonii i telewizji. Zniesienie tych organów uzasadnione jest przede wszystkim utworzeniem Rady Programowej przy KRRiT, a także – jak wynika z dotychczasowych doświadczeń – niezbyt wielką efektywnością funkcjonowania tych rad programowych w spółkach publicznej radiofonii i telewizji.

Zmiany w tym zakresie (wprowadzenie jednoosobowych zarządów albo zmniejszenie liczby członków zarządu, ograniczenie liczby członków rad nadzorczych, likwidacja rad programowych przy spółkach) powinny w znaczącym stopniu przyczynić się do zmniejszenia kosztów funkcjonowania i utrzymania spółek publicznej radiofonii i telewizji, a tym samym spowodować, że większe środki zostaną przeznaczone na zadania związane ściśle z wykonywaniem misji publicznej, do wypełniania której podmioty te zostały powołane.

Wnioskodawcy proponują również wprowadzenie pewnych preferencji, polegających na częściowym (w wysokości 50 %) zwolnieniu nadawców pożytku publicznego, którymi są szkoły publiczne, uczelnie lub jednostki organizacyjne gminy powołane do prowadzenia działalności kulturalnej, z opłat za używanie częstotliwości. Rozwiązanie to służyć ma promowaniu dynamicznie rozwijających się programów tworzonych przez społeczności lokalne, szkolne i akademickie.

Pozostałe zmiany w ustawie o radiofonii i telewizji mają charakter zmian porządkowych, doprecyzowujących i dostosowawczych lub stanowią legislacyjną konsekwencję omówionych wcześniej zmian merytorycznych.
Ponadto w projekcie ustawy zawarte są zmiany w szeregu innych ustaw, będące konsekwencja rozwiązań przyjętych w projektowanej ustawie, a także z mian w ustawie o radiofonii i telewizji.

W związku z proponowaną zmianą liczby członków KRRiT proponuje się, aby kadencja członków dotychczasowego pięcioosobowego składu KRRiT wygasła z dniem wejścia ustawy w życie (art. 46 ust. 1).  Powołanie nowego siedmioosobowego jej składu powinno nastąpić niezwłocznie.  Aby nie dopuścić do sytuacji, w której konstytucyjny organ nie mógłby działać, proponuje się, aby do czasu powołania nowych członków KRRiT dotychczasowi członkowie KRRiT pełnili swoje funkcje. Stan „trwania” starych członków ograniczony został w czasie do chwili, gdy zostanie powołanych co najmniej pięciu z siedmiu członków nowego składu KRRiT. Od dnia powołania piątego członka nowego składu KRRiT, w pięcioosobowym składzie zdolna jest do podejmowania uchwał.

Przepisy przejściowe projektu ustawy przewidują między innymi przejęcie przez nowotworzone spółki telewizyjne uprawnień, obowiązków oraz mienia likwidowanych terenowych oddziałów spółki „Telewizja Polska- Spółka Akcyjna”. Spółkom tym zostaną również nieodpłatnie przydzielone częstotliwości używane w dniu wejścia ustawy w życie do rozpowszechniania regionalnych programów telewizyjnych i radiofonicznych.

Skutki społeczne i gospodarcze.

Projekt ustawy wychodzi naprzeciw oczekiwaniom społecznym związanym z likwidacją opłaty abonamentowej za posiadanie odbiornika radiowego lub telewizyjnego. Celowym wydaje się uchylenie w całości ustawy o opłatach abonamentowych, która należy do wyjątkowo mało efektywnych aktów prawnych. Ponadto należy zauważyć, że wprowadzenie możliwości udzielania licencji programowej, w drodze konkursu, również nadawcom niepublicznym, przyczyni się do rozwoju  rynku medialnego.

Skutki finansowe.

Projekt ustawy zakłada całkowitą likwidację opłaty abonamentowej, pobieranej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych. Opłata ta wynosi obecnie 5 zł 94 grosze za odbiornik radiofoniczny i 18 zł 68 groszy za odbiornik telewizyjny lub radiofoniczny i telewizyjny. 

Środki finansowe uzyskane z uiszczanej opłaty abonamentowej, po potrąceniu umownego wynagrodzenia Poczty Polskiej za usługi związane z poborem opłat są gromadzone przez KRRiT na wyodrębnionym rachunku bankowym w Banku Gospodarstwa Krajowego. Środki te są przeznaczone wyłącznie na realizację misji publicznej przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji.

W związku z likwidacją opłaty abonamentowej, z budżetu państwa musi zostać wyasygnowana kwota w wysokości między 600 a 800 mln zł na przejęcie w całości finansowania zadań publicznych w dziedzinie usług medialnych.

Założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych

Projekt ustawy przewiduje wydanie kilku aktów wykonawczych, w których zostaną uregulowane szczegółowo rozwiązania umożliwiające stosowanie jej przepisów. Do podstawowych należą następujące:
Na podstawie art. 16 ust. 1 projektu KRRiT określi, w drodze rozporządzenia wymogi, jakie powinien spełniać wniosek o przyznanie licencji programowej, mając na uwadze konieczność zapewnienia prawidłowej oceny proponowanego sposobu wypełniania misji publicznej przez wnioskodawcę. Wniosek o przyznanie licencji programowej, składany przez nadawcę, będzie musiał zawierać w szczególności nazwę nadawcy składającego wniosek, charakter programu (uniwersalny, wyspecjalizowany), propozycję struktury gatunkowej programu, propozycje wielkości środków pieniężnych niezbędnych do wykonania zadań określonych w licencji. W przypadku nadawców regionalnych wniosek powinien również określać proponowany minimalny udział audycji regionalnej i lokalnej w programie.
Na podstawie art. 16 ust. 2 projektu KRRiT określi, w drodze rozporządzenia, wzór licencji programowej dla nadawców publicznych oraz wzór licencji programowej dla nadawców niepublicznych, uwzględniając rodzaje zadań publicznych realizowanych przez obie kategorie nadawców. Określone przez KRRiT wzory licencji programowych, odrębne dla poszczególnych kategorii nadawców, będą zawierać elementy wspólne dla przyznawanych licencji, które powinny znaleźć się we wszystkich licencjach programowych.
Zgodnie z art. 12 ust. 3 projektu KRRiT określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki przeprowadzania konkursu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 projektowanej ustawy, kierując się koniecznością zapewnienia równego traktowania nadawców publicznych i nadawców niepublicznych biorących udział w konkursie, a także najlepszego sposobu realizacji misji publicznej. W rozporządzeniu tym KRRiT określi sposób przeprowadzania tego konkursu, a w szczególności termin ogłoszenia o konkursie, termin składania zgłoszeń do konkursu, szczegółowy opis przedmiotu konkursu, wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do zgłoszenia udziału w konkursie, opis kryteriów, które będą brane pod uwagę przy wyborze oferty, a także proponowane formy zabezpieczenia wykonania umowy o finansowanie publiczne.
Na podstawie art. 15 ust. 2 projektu KRRiT określi, w drodze rozporządzenia, ogólne warunki umów o finansowanie publiczne, zapewniające prawidłowe realizowanie zadań z zakresu misji publicznej, określonych w licencji programowej. W rozporządzeniu tym określone zostaną essentialia negotii umowy o finansowanie publiczne, do których należy określenie przedmiotu świadczenia nadawcy w związku z przyznaną licencją programową oraz określenia wielkości środków pieniężnych przekazywanych nadawcy, a także accidentalia negotii tej umowy, do których należy w szczególności określenie zabezpieczenia należytego wykonania umowy o finansowanie publiczne przez nadawcę oraz określenie skutków prawnych niewykonania zobowiązania przez nadawcę.

Projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.